GDP與健康難兩全 中國(guó)控?zé)熈?chǎng)尷尬
中國(guó)政府雖然加入了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，但其控?zé)熈?chǎng)和進(jìn)展目前仍受到各界指責(zé)
□ 本刊特派記者 任波 發(fā)自烏拉圭埃斯特角
兩年前發(fā)生在南非德班的一幕重現(xiàn)，只不過(guò)地點(diǎn)換成了烏拉圭的海濱城市埃斯特角。
雖然中國(guó)代表團(tuán)多次語(yǔ)氣強(qiáng)硬地提出反對(duì)意見(jiàn)，但最后一刻，在多數(shù)締約國(guó)壓力下，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》(下稱(chēng)公約)第四次締約方大會(huì)甲委員會(huì)，最終仍以協(xié)商一致的辦法，通過(guò)了公約第9、第10條實(shí)施準(zhǔn)則的部分案文并最終提交大會(huì)表決通過(guò)。
這兩條實(shí)施準(zhǔn)則是此次大會(huì)最受關(guān)注的內(nèi)容，核心是加強(qiáng)煙草制品成分管制與信息披露。如能?chē)?yán)格執(zhí)行，則意味著締約國(guó)將以禁止或限制的方式來(lái)管制向卷煙當(dāng)中添加令其具有“吸引力”的成分，并要求煙草商向政府和公眾披露煙草制品成分和釋放物信息，以此來(lái)達(dá)到限制卷煙需求增長(zhǎng)的目的。
準(zhǔn)則部分案文的通過(guò)無(wú)疑是揮向世界煙草工業(yè)的迎頭一棒。因?yàn)榻陙?lái)添加特別成分的卷煙迅速成為一種時(shí)尚，如添加果味、巧克力味、香草味等；加之包裝美觀精巧，受到不少年輕消費(fèi)者尤其是女性消費(fèi)者的青睞，其市場(chǎng)份額逐漸擴(kuò)大。
“這太棒了。”加拿大癌癥協(xié)會(huì)首席化學(xué)分析師，第9、第10條準(zhǔn)則研究專(zhuān)家羅伯？坎寧漢姆對(duì)本刊記者說(shuō)。他就會(huì)議結(jié)果分析，一些重視控?zé)煹膰?guó)家將以此作為國(guó)內(nèi)執(zhí)行的依據(jù)很快落實(shí)，從而有效遏制煙草工業(yè)的擴(kuò)張。
歐盟、新西蘭、澳大利亞、加拿大、南非、以色列、土耳其等多數(shù)締約國(guó)代表屢次發(fā)言，促動(dòng)準(zhǔn)則在本屆會(huì)議閉幕前一晚的11月19日及時(shí)通過(guò)。當(dāng)晚的會(huì)議結(jié)果令他們興奮，會(huì)場(chǎng)氣氛熱烈。
但對(duì)于中國(guó)而言，準(zhǔn)則的通過(guò)卻顯然并非代表團(tuán)所情愿。中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、外交部條法司參贊、應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)外辦公室主任易先良對(duì)本刊記者解釋說(shuō)，中國(guó)之所以希望準(zhǔn)則延后通過(guò)，是因?yàn)樗?ldquo;并不成熟”。
代表團(tuán)另一不愿透露姓名的官員則表示，中國(guó)的控?zé)熀吐募s勢(shì)必要受到客觀條件的限制，應(yīng)根據(jù)中國(guó)的發(fā)展階段和人均GDP的量，“一步一步來(lái)”，不能操之過(guò)急，否則“很多企業(yè)就死了”。
這樣的態(tài)度受到不少控?zé)熑耸亢凸残l(wèi)生專(zhuān)家的批評(píng)。作為觀察員參會(huì)的中國(guó)新探健康發(fā)展研究中心常務(wù)副主任吳宜群指責(zé)說(shuō)，中國(guó)政府這是“寧要GDP，不要人民健康”。
交鋒“吸引力”
涉及公約內(nèi)容第9、第10條款實(shí)施準(zhǔn)則的討論遭遇了最大爭(zhēng)議和阻力，中國(guó)代表團(tuán)的反對(duì)態(tài)度最為強(qiáng)硬，而日本、坦桑尼亞、塞內(nèi)加爾、盧旺達(dá)、贊比亞、馬拉維等國(guó)則與中國(guó)站到了同一陣營(yíng)。
作為世界衛(wèi)生組織推動(dòng)簽訂的全球性控?zé)焻f(xié)議，公約具有國(guó)際法的效力，至2010年10月已有171個(gè)國(guó)家陸續(xù)加入。中國(guó)于2003年11月10日簽署加入，并于2005年8月28日獲全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。2006年1月9日，公約在中國(guó)正式生效。
由于是框架性協(xié)議，公約條款內(nèi)容僅為原則性約定，較為空泛，不具可操作性，因而需要不斷完善具體的實(shí)施準(zhǔn)則，由締約國(guó)以此為依據(jù)在本國(guó)付諸實(shí)施。
該公約的締約方會(huì)議每?jī)赡暾匍_(kāi)一次，上一輪在南非德班召開(kāi)的大會(huì)中，已通過(guò)三條重要的實(shí)施準(zhǔn)則，分別是：防止煙草行業(yè)干預(yù)控?zé)煿残l(wèi)生政策(5.3條)；應(yīng)在香煙包裝上印制醒目的警示圖標(biāo)(11條)；全面禁止任何形式的煙草廣告、促銷(xiāo)與贊助(13條)。
在那次會(huì)議中，中國(guó)代表團(tuán)曾全力反對(duì)5.3條等準(zhǔn)則通過(guò)，主要理由是，中國(guó)煙草企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，實(shí)施準(zhǔn)則不符合中國(guó)國(guó)情。但由于遭到其他締約國(guó)和非政府組織的反對(duì)，最后一刻中國(guó)代表團(tuán)不得不放棄努力。
不過(guò)，此次會(huì)議中，中國(guó)代表團(tuán)并不直接反對(duì)準(zhǔn)則本身的精神，而是指出準(zhǔn)則的內(nèi)容存在“硬傷”。大會(huì)第一天，中國(guó)代表團(tuán)率先要求發(fā)言，一開(kāi)始便指出準(zhǔn)則內(nèi)容不夠完善，關(guān)鍵定義缺失，容易導(dǎo)致實(shí)施當(dāng)中的歧義，因而建議本屆大會(huì)暫不通過(guò)。
中國(guó)代表團(tuán)所說(shuō)的關(guān)鍵性定義，主要是指第9條實(shí)施準(zhǔn)則當(dāng)中的“吸引力”一詞。反復(fù)修訂后的準(zhǔn)則草案中，在對(duì)目標(biāo)的闡釋當(dāng)中指出：煙草制品管制可能減少煙草制品的吸引力，削弱其致癮性，或降低其總體毒性，由此促進(jìn)減少煙草導(dǎo)致的疾病和過(guò)早死亡。
至于吸引力具體指什么，草案當(dāng)中稱(chēng)其指代多種因素，如味覺(jué)、嗅覺(jué)和其他感官屬性、易用性、加料系統(tǒng)靈活性、成本、聲譽(yù)或形象、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和收益，以及旨在鼓勵(lì)使用的制品和其他特性。對(duì)此，中國(guó)代表團(tuán)認(rèn)為不夠清晰和完整，對(duì)其準(zhǔn)確性和依據(jù)提出質(zhì)疑。塞內(nèi)加爾代表則提出，單獨(dú)一個(gè)吸引力的概念并不足以導(dǎo)致對(duì)煙草有關(guān)成分的禁用，應(yīng)該明確禁用的物質(zhì)是對(duì)健康有害的。
此外，草案當(dāng)中對(duì)于致癮性和毒性二詞的定義保留空白，表示將在稍后階段提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。中國(guó)代表團(tuán)對(duì)此亦不支持。
立場(chǎng)尷尬
然而，中國(guó)對(duì)“吸引力”定義的較真并未獲得大多數(shù)締約國(guó)的認(rèn)同�？夏醽喌拇砩踔林赋�，控?zé)煷髸?huì)會(huì)場(chǎng)里有人代表煙草公司的利益，請(qǐng)各締約國(guó)提高警惕。
在羅伯？坎寧漢姆看來(lái)，中國(guó)最初的態(tài)度是“令人失望的”。他認(rèn)為，雖然中國(guó)代表團(tuán)沒(méi)有明確反對(duì)準(zhǔn)則內(nèi)容，但其阻止準(zhǔn)則實(shí)施的意圖昭然。“我不認(rèn)為賦予吸引力更為細(xì)節(jié)的定義是根本性問(wèn)題，根本性的問(wèn)題盡快讓準(zhǔn)則生效，因?yàn)槿澜绲臒煵莨I(yè)已經(jīng)在越來(lái)越多地使用那些增加煙草‘吸引力’的成分。”他說(shuō)。
中國(guó)的強(qiáng)硬反對(duì)，被視為維護(hù)煙草工業(yè)的利益。目前中國(guó)添加“吸引力”成分的煙草產(chǎn)品為數(shù)并不算多，主要品種為添加中草藥成分的“低害”卷煙。據(jù)國(guó)際防癆和肺部疾病聯(lián)合會(huì)高級(jí)項(xiàng)目官員甘泉了解，中草藥卷煙僅占市場(chǎng)份額的1%左右。
吳宜群則介紹，中國(guó)國(guó)內(nèi)的中南海、五葉神和金圣等品牌的卷煙都生產(chǎn)過(guò)此類(lèi)產(chǎn)品。不過(guò)，比之于不少?lài)?guó)外市場(chǎng)五光十色品種豐富的加料卷煙，中國(guó)尚處于起步階段。
對(duì)此，羅伯？坎寧漢姆認(rèn)為，添加各種調(diào)味劑的卷煙正在迅速占領(lǐng)市場(chǎng)，中國(guó)也不會(huì)例外。“在加拿大，十年前這樣的香煙還很少，但現(xiàn)在已經(jīng)非常普遍。”他說(shuō)。
更復(fù)雜的問(wèn)題是，在中國(guó)，向卷煙等煙草制品添加中草藥等成分進(jìn)行“減害”，正是中國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)大力推行的主要控?zé)煵呗�，推遲第9、第10條準(zhǔn)則的通過(guò)和實(shí)施，恰有利于此。鄭州煙草研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、煙草專(zhuān)家、工程院院士朱尊權(quán)在接受《南方人物周刊》采訪時(shí)曾表示，中國(guó)控?zé)煈?yīng)走自己的道路。在他看來(lái)，這條中國(guó)特色的控?zé)煹缆凡⒎窍拗茻煵葜破返纳a(chǎn)和銷(xiāo)售，而是進(jìn)行“減害降焦”，之所以如此，是因?yàn)橐獮?ldquo;數(shù)億不愿戒煙者的健康和國(guó)家利益著想”。
所謂“減害降焦”，據(jù)吳宜群介紹，重點(diǎn)在于“減害”。因?yàn)?ldquo;降焦”即是通過(guò)降低煙草制品當(dāng)中的焦油成分來(lái)降低有害煙氣的釋放，但焦油減到一定程度，卷煙的感官效果即大幅降低，不利于銷(xiāo)售，各國(guó)的“降焦”進(jìn)展緩慢。吳宜群還透露，更有不少研究表明，“降焦”并不能減害。而通過(guò)在卷煙當(dāng)中添加各種成分，如具有某種療效的中草藥，就能避開(kāi)“降焦”的困難，使卷煙在表面上看上去不那么有害。
“減害”論的支持者認(rèn)為，中國(guó)是煙草大國(guó)，煙葉種植面積世界第一，卷煙產(chǎn)量第一，消費(fèi)量第一，煙草利稅也排名第一。近年來(lái)，煙稅收入更是占國(guó)家總稅收的9%左右，與煙草相關(guān)的行業(yè)同時(shí)還提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。他們認(rèn)為，鑒于此，控?zé)煹耐瑫r(shí)不得不有所顧忌。
吳宜群強(qiáng)調(diào)，“降焦減害”本身不過(guò)是對(duì)煙草的危害進(jìn)行遮掩。而一旦嚴(yán)格實(shí)施新通過(guò)的第9、第10條準(zhǔn)則，中國(guó)式的“降焦減害”的控?zé)煹缆芬矊⒈欢滤�，這與中國(guó)代表團(tuán)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“中國(guó)國(guó)情”充滿矛盾。
控?zé)熯z憾
即便實(shí)施準(zhǔn)則獲得通過(guò)，但由于公約條款并不具有強(qiáng)制性，具體實(shí)施效力如何，最終取決于各締約國(guó)政府的控?zé)熞庠负驼芜x擇。
事實(shí)上，公約之所以誕生且發(fā)展至今，緣于世界公共衛(wèi)生界對(duì)煙草的危害逐漸達(dá)成共識(shí)。公約開(kāi)篇便指出：這是一份以證據(jù)為基礎(chǔ)的條約。而世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍在大會(huì)致辭時(shí)則強(qiáng)調(diào)，煙草危害健康以及環(huán)境的證據(jù)已經(jīng)越來(lái)越多。
世界衛(wèi)生組織有數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全世界約13億煙民，吸煙者中的50%將會(huì)因各種煙草相關(guān)疾病而早亡。中國(guó)衛(wèi)生部所公布的2010年控制吸煙報(bào)告指出，中國(guó)目前吸煙人數(shù)已超過(guò)3億，每年有100多萬(wàn)人死于煙草相關(guān)的疾病，超過(guò)因艾滋病、結(jié)核、交通事故以及自殺死亡人數(shù)的總和。
國(guó)際防癆和肺部疾病聯(lián)合會(huì)高級(jí)項(xiàng)目官員甘泉介紹，這些疾病包括肺癌、口腔癌、胰腺癌、血癌等至少十種以上的癌癥，心臟病、中風(fēng)、動(dòng)脈硬化等心腦血管疾病，肺炎、慢阻肺病、哮喘等呼吸疾病，影響胎兒發(fā)育、早產(chǎn)等與懷孕有關(guān)的疾病，陽(yáng)痿、不育等其他疾病。
在衛(wèi)生界人士看來(lái)，雖然煙草的生產(chǎn)和消費(fèi)并不屬于違法行為，且具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，但公民的健康權(quán)是高于煙草工業(yè)利益的一種價(jià)值；盡快通過(guò)并實(shí)施條約的各項(xiàng)準(zhǔn)則，可以有效抑制煙草需求，保障所有人民享有最高健康水平的權(quán)利不被煙草侵蝕。也因此，控?zé)熢絹?lái)越成為一種世界性的潮流。
世界衛(wèi)生組織有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前已有111個(gè)國(guó)家本國(guó)煙草制品包裝上印制了醒目的危害警示，其中44個(gè)國(guó)家使用了大面積圖標(biāo)；74個(gè)國(guó)家全面禁止任何形式的煙草廣告、促銷(xiāo)與贊助，包括慈善捐助；106個(gè)國(guó)家禁止向未成年人銷(xiāo)售煙草制品；此外有81個(gè)國(guó)家出臺(tái)措施嚴(yán)禁在公共場(chǎng)所吸煙。本屆大會(huì)期間發(fā)布的一份報(bào)告稱(chēng)，自公約正式生效以來(lái)，首批49個(gè)締約國(guó)中至少有10個(gè)已立法嚴(yán)禁在幾乎是所有的室內(nèi)公共場(chǎng)所內(nèi)吸煙。
與此相對(duì)，中國(guó)政府雖然加入了公約，但其控?zé)熈?chǎng)和進(jìn)展目前仍受到各界指責(zé)。由于中國(guó)代表團(tuán)的強(qiáng)硬態(tài)度，第9、第10條準(zhǔn)則的審議一度陷入僵局，一些國(guó)家的代表因而要求投票表決來(lái)推動(dòng)進(jìn)程。
為尊重大會(huì)“協(xié)商一致”的傳統(tǒng)，各方最終接受日本代表團(tuán)提議，在最終的準(zhǔn)則版本中，僅稱(chēng)通過(guò)的準(zhǔn)則案文為“部分案文”。此外特別聲明“準(zhǔn)則是暫定的，有必要根據(jù)科學(xué)證據(jù)和國(guó)家經(jīng)驗(yàn)定期重新評(píng)估，對(duì)成癮性和毒性留至以后研究”。這些增添準(zhǔn)則靈活性的注記，有法律專(zhuān)家評(píng)價(jià)，將很可能大大稀釋準(zhǔn)則在中國(guó)落實(shí)的效力。
而根據(jù)公約的履約時(shí)間表，中國(guó)此前的控?zé)煷胧┮脖惠浾搹V泛評(píng)論為“不成功”。中國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)成為控?zé)熤髁Γ?ldquo;既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的格局，更飽受詬病。
也許與此有關(guān)，中國(guó)代表團(tuán)最后的妥協(xié)，并沒(méi)有贏得太多叫好。短短六天的大會(huì)當(dāng)中，最熱烈的掌聲給予了烏拉圭上屆總統(tǒng)塔瓦雷？拉蒙？巴斯克斯？羅薩斯。在他現(xiàn)身為大會(huì)開(kāi)幕致辭時(shí)，全場(chǎng)氣氛達(dá)到高潮，而他退場(chǎng)時(shí)，幾乎是全體締約國(guó)代表均起立鼓掌相送。這是因?yàn)樗頌槟[瘤專(zhuān)家，上任后推動(dòng)癌癥發(fā)病率居世界前十位的烏拉圭實(shí)行最嚴(yán)厲的控?zé)熣�，在南美率先成�?00%無(wú)煙國(guó)家。
“希望有一天，這樣的掌聲將給予中國(guó)。”吳宜群說(shuō)。
本刊特派香港記者王端、實(shí)習(xí)記者黃仁澤對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)